名家觀點／金融機構罰鍰預算的反思
近日新聞指出，今年到9月中為止，金管會對金融機構的罰鍰收入已達2.27億元，超過年度預算目標2.06億元。筆者雖在金融業工作多年，但對金管會編列罰鍰預算始終感覺困惑。
預算編列是一種對未來的預期，也是具體的政策執行計畫。因此，金管會編列對金融機構的罰鍰預算，代表金管會對其所監理的金融機構預期並規畫有一定數量及程度的違規，而由金管會予以裁處罰鍰。但金管會本就應要求金融機構遵守法規，所以罰鍰預算應是零。或謂違規是難免的，如同警察機關的交通罰單也同樣編列預算。但是，數百萬駕車人中難免的少數超速、違停，如何可以和僅數十家由政府特許經營的銀行、保險公司違規相提並論嗎？
金融機構受客戶信任，處理客戶的金融資產，在總體經濟運行中扮演轉化儲蓄為投資的關鍵角色。為了維護金融機構所必須的信用，金融機構要取得政府的特許方能經營，並且受到高度監理，必須遵守政府所訂定的金融法規。若有違規，政府的金融監理機構當然要依法懲處違規的金融機構，但是懲處的目的不是處罰本身，而是要透過懲處，導正違規。
對金融機構懲處的手段中，罰鍰本身的導正效果最低。台灣金融法規罰鍰的上限在去年底才從1,000萬元大幅提高至5,000萬元。但即使是5,000萬元罰鍰，相對於金融機構的淨值動輒千億，年度利潤動輒百億，仍是小兒科，無關痛癢。有趣的是，罰鍰若要對金融機構產生嚇阻作用，反而是頻率要低。筆者曾擔任香港金融機構的董事，香港金管局（HKMA）極少對金融機構裁處罰鍰，今年迄今沒有一件罰鍰案，去年僅二件。所以，若有金融機構被HKMA裁處罰鍰，該金融機構之名譽會受到極大損害。於是，香港的金融機構雖然極少被HKMA處以罰鍰，但對HKMA的監理權威極為尊重。慎罰反而可以提高監理權威。
可惜，台灣金管會並未謹慎使用裁罰權力。今年迄今已裁處罰鍰的違規案件有59件，涉及37家金融機構。所有市場領導地位的銀行、壽險、產險，無一倖免。從某角度而言，金管會官員的確盡忠職守，嚴格執法；但從另一個角度觀察，如此泛濫的裁罰，完全失去了甄別良莠，嚇阻惡質金融機構的功用。
當濫罰以致罰鍰已失去導正功能的情況下，金管會必須要倚賴其他行政處罰遂行裁罰的導正違規功能。如果對金融機構罰不怕而必須愈罰愈重，其實是不利於金管會的監理權威的。
進一步來探討金管會這樣的監理機關，是否應將罰鍰列入收入預算。其實，嚴格來說，金管會並未將金融機構的違規罰鍰列入其收入預算，而是金管會所主管的金融監督管理基金將罰鍰列為收入預算。金融監督管理基金的年度預算金額高達近250億元，收入主要來自金融營業稅的分配（94%）和金融監督管理規費（4%），而支出幾乎全用於處理退場金融業的賠付（99%）。違規罰款占該基金收入預算的比例極低，不到1%。但是，可能是因為金管會組織法有關金融監督管理基金設立的法源中，明訂罰鍰為基金收入來源，所以才編入預算。
盼望金管會能改濫罰為慎罰。也盼望未來修法時，能修訂金管會組織法，使得對金融機構的違規罰鍰不再必須編列收入預算。（作者是台大管理學院兼任教授、富邦金控高級顧問）
